作者：北京师范大学刑事法律科学研究院教授、中国刑事诉讼法学研究会副会长 宋英辉，中国政法大学法学院副教授 苑宁宁

《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第三十八条规定，未成年人因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令他的父母或者其他监护人严加管教；在必要的时候，也可以由政府依法收容教养。当前，社会各界普遍呼吁研究废除收容教育制度。如何看待和修改与其一字之差的收容教养制度，成为修改预防未成年人犯罪法中必须慎重考虑的问题。

一、正确看待收容性措施的不同走向

收容遣送、劳动教养、收容教育、收容教养、强制戒毒、强制医疗等是我国特定发展阶段和历史条件下的产物。虽然几项制度有的名称相近，均会限制人身自由，但不同制度的功能、正当性及合法性有着明显区别。随着我国法治进步，法律体系进一步完善，这几项制度的走向也不尽相同。

当前，收容遣送、劳动教养已被废除，收容教育很有可能被废除。从废除原因来看，这三项限制人身自由的强制性措施由行政规章规定，决定程序欠科学合理，违背立法法（立法法第八条规定，限制人身自由的强制措施和处罚，只能由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律予以规定）以及国家尊重和保障人权（宪法第三十三条规定，国家尊重和保障人权）的要求，而且与相关法律的适用存在交叉重复。而强制隔离戒毒、强制医疗的制度功能具有现实性、不可或缺性、不可替代性，改革的方向是法治化、规范化，对具有危害行为的特定人群，既要保障人权，也要有强制他们接受矫治或者治疗的措施。

收容教养是对不满十六周岁未成年人犯罪后不予刑事处罚，而予以强制性教养的措施。这项措施是刑法、预防未成年人犯罪法规定的，有明确的法律依据。而且，这项措施具有教育矫治、养育管理、保护监督等内容，适用的针对性很强。主要是解决个别低龄未成年人实施故意杀人等严重危害社会行为，心理行为偏常已经相当严重，亟需干预，但又没有监护人、家庭已无管教能力或者不再适合由监护人管教等特殊情形。可见，收容教养不是惩罚和制裁，其他措施无法替代也无法实现其功能，未来的方向是通过法律予以完善和细化，改变公安机关决定的模式，予以司法化，严格限制适用情形。

二、充分认识收容教养制度的必要性和重要性

有效预防和治理未成年人犯罪，需要有一套分级的处遇措施。这既是世界性经验，又符合中国国情。根据多年来的实践探索，构建管教措施、督促矫治措施、专门教育措施、强制教养措施这一管束性不断升级的教育矫治措施体系，迫在眉睫，而且现实可行。管教措施、督促矫治措施是非机构化的措施，专门教育措施是半机构化的措施，强制教养措施是机构化的措施。除符合法定条件需要刑事处罚的以外，三个层级的措施可以满足、覆盖不同未成年人的矫治需求，缺一不可。

近年来，面对一些低龄未成年人故意杀人等恶性事例，实践中存在无计可施的情况，包括但不限于：被害人是父母或者实际监护人的，未成年人是没有监护人或者没有家庭的流浪人员的，未成年人年龄过低尚不完全具备生活自理能力的等。在此类情况下将未成年人送至普通专门学校接受教育矫治，明显不合适。专门学校是教育矫治轻微违法犯罪的专门性学校，但专门学校的教育矫治离不开父母，家庭教育的配合不可或缺。虽然专门学校实行寄宿制，但学校不具备完全的养育、照料功能，无法招收尚不具备生活自理能力的未成年人。另外，由于安全管理方面的因素，将长期缺乏管教、人身危险性很大的低龄未成年人送入普通的专门学校，不具有现实可行性。这些情况下，强制教养的必要性便凸显出来。

近年来，全国人大代表呼吁治理低龄未成年人恶性犯罪的议案越来越多，其中一个非常重要的建议是激活收容教养，并司法化。低龄未成年人恶性犯罪的事例曝光后，社会广泛热议，引发舆情，多数民众认为应当采取措施，及时干预，而不应放任不管或者不加区别地交给父母管教。学界和实务界也广泛认为收容教养制度有其存在的价值，实践中有作用，理论上具有正当性，未来应当完善、改革甚至是重构，使其符合和适应社会发展需要。

对于低龄未成年人犯罪，许多国家和地区的具体制度虽有差异，但都会在必要时采取保护性、福利性、强制性并重的机构化教养措施，而且均是由法院来决定。例如，在我国澳门特别行政区，不满十六岁的青少年违法犯罪后，不构成犯罪，适用教育监管措施，其中最严厉的是收容，使青少年离开自由环境而留在少年感化院。在日本，未满十四周岁触犯刑法的，不构成犯罪，必要时可以被判处入少年院，予以收容。在法国，对于不负刑事责任或者不予刑罚的未成年人，根据需要和年龄可以将其安置在少年救助教养机构、公共监督教育或矫正教育机构等场所。

三、明确改革收容教养制度的总体方向

刑法中，精神病人和一定年龄以下的未成年人均不具备刑事责任能力，对危害社会的行为不负刑事责任，二者有很大的相似性。目前，收容教养的最大问题是行政性的决定程序，执行场所和执行方式不明确。因此，改革收容教养制度，可以参照与借鉴2012年修订刑事诉讼法时改革强制医疗的思路和路径。主要的方向性建议如下：

一、在预防未成年人犯罪法中予以完善。收容教养的最重要功能之一，就是预防未成年人犯罪。在刑法十七条第四款的基础上，应当由预防未成年人犯罪法予以细化规定。拟适用收容教养的事例不是刑事案件，其对象是未成年人这一特殊群体，其程序也不是刑事诉讼的特别程序，可以不在刑事诉讼法中规定，而由预防未成年人犯罪法这一专门性法律做出规定。

二、将“收容教养”的名称改为“强制教养”。收容教养中的“收容”二字社会观感不好，容易使公众与劳动教养、收容教育等制度混淆，产生误解。对此，建议协调一并修订刑法，将“收容教养”改为“强制教养”。

三、明确强制教养的性质为司法性强制教育矫治措施。一方面，与强制隔离戒毒、强制医疗一样，不是行政处罚或者刑事处罚，而是教育矫治类措施。另一方面，与强制隔离戒毒这一行政性强制措施不同，与强制医疗一样均属于司法性强制类措施。

四、参照依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，设计一套司法化的强制教养程序，最终由人民法院裁决。

五、坚持严格适用的原则，明确适用对象主要是：不满十四周岁有故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸、抢劫等严重暴力行为的未成年人，以及部分其他因不满十六周岁不予刑事处罚、其他措施不足以防止其社会危险性和有效教育矫治的未成年人。适用中，赋予人民法院适当的裁量权。

六、执行场所要绝对区别于监狱、未成年人犯管教所、看守所、拘留所等。执行强制教养的场所，应当是一所兼有学校性质、福利院性质的特殊机构，具有教育矫治功能，承担养育职能，同时管理方面具有强制性。因此，可以有两种方案：（1）每个省级行政区，由省级人民政府设立一所专门的强制教养院（所），教育行政部门负责教育教学，民政部门负责养育照料，司法行政部门负责安全管理和行为矫治，三部门分工负责。（2）每个省级行政区，由省级人民政府在辖区范围内指定一所或者两所具备条件的专门学校，单独设立教养部，教养部由教育行政部门、民政部门、司法行政部门等共同参与、分工负责。如何选择上述两种方案，可以由省级人民政府结合当地实际情况决定。

七、在强制教养过程中，未成年人主要接受学习、心理辅导和行为矫治，定期对人身危险性、教育矫治情况等进行评估，实行分级管理。执行期间，注重社会化的教养方式，期限实行弹性制，可以依法缩短或者延长。